El presente documento contiene mis comentarios a la propuesta preliminar de la Estrategia Nacional sobre Bosques y Cambio Climático (ENBCC), preparada por la Comisión Multisectorial Temporal (adscrita al MINAM) encargada de elaborar la ENBCC. La recepción de comentarios estaba prevista hasta mediados de noviembre, por lo que soy consciente de que mis aportes llegan sumamente tarde. De todas formas, espero que contribuyan a hacer que la estrategia sea más sólida.  

En lo que sigue presentaré comentarios generales y comentarios específicos, en ese orden. A pesar de que considero que el documento preliminar de ENBCC es sumamente valioso, y saludo especialmente su proceso participativo, mis comentarios apuntan hacia los problemas que presenta la estrategia, en aras de mejorar algunos elementos, en la medida de lo posible. Las críticas no deben tomarse en absoluto como un intento por desmerecer este documento preliminar ni las potencialidades de esta estrategia.

Comentarios generales

Es discutible que el “largo plazo” sea el 2030, tan solo 15 años después de presentada la estrategia. Tal vez sea mejor señalar que este es el mediano plazo.

No considero adecuado hablar del “análisis de la realidad” (con todas las implicancias ontológicas que ello implica) sobre la base de los bosques amazónicos en tanto “comprende la mayor superficie de bosques en el país” (p. 11). Mucho más rico sería tener análisis diferenciados por regiones y si esto no es posible, acotar el documento a la Amazonía.

Es lógico que al ser este un documento oficial, se base en otros documentos oficiales internacionales, sobre todo de los convenios de los cuales el Perú forma parte. Pero la mirada acrítica del documento frente a las nuevas tendencias en el ambientalismo mundial, son preocupantes. Por ejemplo, todo el discurso vinculado con el “crecimiento verde” se da por sentado sin mayor discusión. Es posible argumentar que esta tendencia, así como toda la línea de ambientalismo de mercado, no es más que una manera de atajar el ambientalismo para que no interfiera con las dinámicas del capitalismo y más aún, avanzar en que este último sea percibido como la solución a los problemas ambientales: “creando más mercados, certificaciones voluntarias, aumentos en la productividad, etc., salvaremos al planeta”. El punto es que, a mi modo de ver, para alcanzar los objetivos de conservación y sostenibilidad que la estrategia se plantea, es necesario regular el capitalismo y para ello se necesita entender cómo sus dinámicas en el Perú impactan sobre los bosques. El documento ni siquiera entra en esta discusión.

En esa línea, las llamadas “causas subyacentes” de carácter económico son lo menos conceptualizado y por lo tanto más débil de toda la ENBCC. Estas se limitan a señalar la falta de mercados y valorización adecuada del bosque en pie, lo cual es insuficiente. En el capitalismo, de lo que se trata es de acumular para poder acumular más. Es un proceso por naturaleza expansivo. No tiene como objetivo producir lo necesario para alimentar a un país, o alcanzar un nivel de ingresos determinado, sino que siempre estará en búsqueda de oportunidades de crecimiento y ganancia. Acá el punto no es señalar que esto está bien o mal, sino entender cómo impacta sobre los bosques. En el Perú tenemos un capitalismo neoliberal desde comienzos de los años noventa, que ha estado acompañado de la pacificación de la región y el aumento de la infraestructura, sin el necesario fortalecimiento institucional, como bien señala el documento. La apertura de mercados ha generado una importante dinamización productiva. Son estos factores y no los “demográficos” los que explican en primer lugar la presión sobre los bosques.

En esa línea, habría que desagregar entre la expansión de la frontera agropecuaria orientada al mercado (ya sea de pequeños o grandes) de aquella dedicada principalmente a la subsistencia. Y más aún, poner el énfasis en entender cómo los incrementos de las demandas del mercado impactan sobre los bosques, a través de diferentes booms: carbón vegetal, cacao, café, palma aceitera, etc. En el caso del oro, esto es todavía más claro. Un mayor análisis sobre las características de las cadenas productivas orientadas al mercado y su impacto en la deforestación sería muy útil para comprender mejor el problema y plantear soluciones más eficaces.

Es entendible que la estrategia mire el pasado y, a partir de este, construya tendencias hacia el futuro. Pero hay dinámicas que han aparecido en los últimos diez años que podrían cambiar radicalmente el panorama. En particular, el crecimiento desmedido de la minería de oro, sobre todo en Madre de Dios, y la instalación de plantaciones de gran escala de palma aceitera en la Amazonía central y norte del país. Sobre el oro se ha escrito mucho y, como sabemos, el Estado en su conjunto es literalmente incapaz de frenar su expansión ilegal. El caso de la palma aceitera se conoce bastante menos. Personalmente he estudiado el tema y lo vengo estudiando en detalle, por lo que sugiero revisar mis textos al respecto, ver por ejemplo aquí:  y aquí. Sugiero revisar también lo escrito por la EIA y la SPDE al respecto.

Más allá de las particularidades de la palma aceitera, lo cierto es que presenta una dinámica sin precedentes en la región: la expansión de la agricultura capitalista de gran escala. Si bien desde fines de los años 70 se instaló el Fundo Palmawasi en Uchiza, es recién desde el 2006 que aparecen nuevas plantaciones del Grupo Romero (Palmas del Shanusi) y más recientemente, alrededor del 2011 el llamado Grupo Melka inició tres plantaciones de grane escala: Plantaciones de Ucayali, Plantaciones de Pucallpa y Cacao del Perú S.A.C. (esta última de cacao como su nombre lo indica). No solo eso, sino que se han identificado más de 100 mil hectáreas de proyectos en trámite en Loreto y Ucayali. La expansión de la palma aceitera de gran escala es una dinámica que se tiene que abordar con la mayor seriedad en una estrategia como esta. En el gráfico que muestra la pérdida anual de bosques en Ucayali, por ejemplo, se ve claramente cómo la tasa se dispara con el inicio de los nuevos proyectos de palma aceitera.

Por otro lado, hay información clave de la ENBCC que podría profundizarse un poco más para tener un panorama más completo de las dinámicas de la deforestación. De la Tabla 4 (página 32) se desprenden datos cruciales que no se están abordando en el análisis de la estrategia. Además de corregir errores en las sumatorias de la tabla (ver comentario específico abajo), incluí una nueva columna con el porcentaje de pérdida por categoría. Simplemente calculé qué porcentaje de bosque se había perdido por cada categoría, precisamente para saber qué tipo de categoría era más efectiva en términos de conservación de bosques. Sin este dato, el “aporte a la deforestación” que se presentaba era engañoso ya que no consideraba las extensiones de las diferentes categorías.

Tabla 1. La Deforestación en la Amazonía Peruana Asociada con el Uso y Tenencia de las Tierras Forestales, con columna agregada de porcentaje de pérdida por categoría

Fuente: ENBCC, versión preliminar, 2015 , Columna del lado derecho: elaboración propia. 

Hay algunos resultados que eran esperables, como que la categoría con la tasa de deforestación más alta son los predios privados titulados (20.25%). Pero hay otros resultados sorprendentes. Por ejemplo, que la categoría con un porcentaje menor de pérdida de bosques son las Reservas Territoriales (0.06%), por debajo incluso de las ANP (0.27%). Sorprende también que las concesiones no maderables (1.01%) tengan menor porcentaje que las concesiones para conservación y ecoturismo (1.74%) o más aún que las concesiones maderables hayan perdido bosques a un ritmo menor (1.65%) que las concesiones de conservación y las comunidades nativas (2.05%). Resulta revelador que incluso los BPP no concesionados (2.00%) tengan un ritmo de deforestación menor que las áreas de comunidades nativas. Asimismo, las áreas de bosques sin derechos forestales asignados tienen un porcentaje relativamente alto (3.51%), pero es muy alto también el ritmo de deforestación de las concesiones para reforestación (4.81%) y mucho más aún el de los predios titulados (20.25%). En ese sentido, la insistencia de la ENBCC de que la deforestación se concentra en las áreas sin categorizar debe ser matizada.

Sin embargo, estos resultados deben ser tomados con mucha cautela. Muchos de estos derechos se asignaron en fecha posterior al año 2000, por lo que no debe asumirse que los porcentajes reflejan de forma definitiva el comportamiento por categoría. En algunos casos, además, algunas categorías fueron asignadas precisamente en zonas con amplia cobertura boscosa y sin mayores accesos, como los BPP. Finalmente, no debemos pensar que porque una categoría tenga un ritmo de deforestación bajo su réplica en otros lugares funcionará (por ejemplo, no tendría ningún sentido crear reservas territoriales en zonas donde no corresponda, etc.). Además, lógicamente el índice de deforestación no es el único criterio relevante para asignar derechos en los bosques ya que las diferentes categorías sirven diferentes objetivos sociales, productivos y ambientales.

Otro punto importante es que la ENBCC presenta información muy útil pero hay muy poca conceptualización sobre cómo se produce la deforestación en el país. Es cierto que faltan capacidades institucionales y que el panorama legal y político ha estado revuelto por los constantes cambios en la estructura del Estado: creación del MINAM y del SERFOR, proceso de descentralización, largo periodo de reglamentación de la ley forestal, etc. Los resultados de estos cambios tomarán un tiempo en ser apreciados en términos de conservación de bosques. Pero hay algunas dinámicas que pueden verse con claridad. A saber: la generalización del tráfico de tierras a través de organizaciones creadas específicamente para ello, en muchos casos en complicidad con los GOREs. Las Direcciones Regionales Agrarias están actualmente dedicadas casi de forma exclusiva a la titulación de predios, en muchos casos de forma arbitraria, respondiendo a lobbies y aplicando criterios “técnicos” que rara vez cumplen con la normatividad forestal. Persiste la creencia de que se debe titular donde se pueda demostrar “mejoras” (tala) en el terreno y muy pocos funcionarios comprenden la racionalidad de los estudios de suelos. En muchos casos, las direcciones regionales agrarias desconocen la ley y titulan bosques sin clasificación de suelos al considerarlos de “libre disponibilidad”.

Entender estas dinámicas es complejo, pero considero que es necesario hacer un mayor esfuerzo en esta línea en el marco de una estrategia como la que se propone. Sugiero revisar el trabajo de Thomas Rudel al respecto, en particular: Rudel, Thomas K. 2005. Tropical forests: regional paths of destruction and regeneration in the late twentieth century. New York, Columbia University Press. Este libro aborda un enfoque que incluye el análisis de distintos tipos de factores: económicos, políticos, sociales argumentando que por sí solo ninguno de ellos explica los patrones de deforestación.

Como sabemos, los procesos de deforestación en el país son diferenciados a nivel regional. En ese sentido, contribuiría mucho a la comprensión del problema y a sus posibles soluciones, analizar en mayor profundidad qué explica las variaciones regionales. Algo de esto se insinúa cuando se habla de los avances de la región San Martín en procesos de zonificación, ordenamiento y asignación de derechos, frente a la situación en Ucayali (p. 60) pero hay muy poca conceptualización comparativa que pueda ayudar a pensar estrategias, ya sean estas de conjunto o diferenciadas regionalmente.

Por otra parte, el documento no aborda un tema central: el de la clasificación de tierras por su capacidad de uso mayor. El reglamento al respecto es agrarista y toma como tierras forestales aquellas que no son aptas para la agricultura y como tierras de “protección” aquellas en las que no se puede realizar otra opción productiva por limitaciones edáficas y climáticas. Amplios sectores del ambientalismo se oponen a actividades agrarias en “tierras forestales” como si ese fuera un criterio de conservación. Con la tecnología adecuada sí pueden ser rentables emprendimientos agropecuarios en tierras “forestales”. Considero que el criterio de cobertura debe ser incluido en el reglamento de clasificación. Por más que la ENBCC no es el espacio para este tipo de propuestas de cambio normativo, sí sería conveniente que problematice en mayor profundidad la discusión sobre cómo se está usando el reglamento de clasificación de tierras en la práctica, más aun cuando los GORES abiertamente lo incumplen. En esta línea, señalar que “El sector USCUSS es responsable del 35% de las emisiones de gases de invernadero del país debido a la conversión de tierras de aptitud forestal para uso agrícola y otras actividades vinculadas al sector USCUSS” hace dudar si la ENBCCC distingue entre tierras forestales y tierras con cobertura forestal.

Finalmente, el documento sostiene que se deben promover actividades productivas en zonas deforestadas. Es necesario precisar a través de qué incentivos se va a promover estas actividades, ya que sabemos que va en contra de los intereses de la mayoría de agentes económicos en la Amazonía.

Comentarios específicos

• En términos de organización del documento, considero que la sección II.2.6, “Extensión de Bosque” está descolgada del resto del capítulo y tiene más sentido articularla a la sección II.2.2. “Análisis del Entorno Nacional”. Lo mismo pasa con la sección II. 2.6.1. que además de estar mal ubicada, tiene un desarrollo insuficiente, poco acorde con la importancia del tema. Es precisamente a través de una estrategia productiva, orientada al valor agregado de los productos maderables, que en mi entender podría conservarse grandes extensiones de bosque. El documento habla muy poco de las posibilidades productivas del sector forestal y cómo darle mayor valor agregado e industrialización a la actividad podría impactar positivamente en los bosques.

• Es interesante que se incluya al final, sección VI. un análisis sobre la problemática de REDD+ en el país. Lo que no queda claro es exactamente cómo se articula esto con el resto del documento. ¿Es la conclusión? ¿La principal apuesta? Sería mejor empezar esa sección explicando qué papel va a jugar REDD+ en el marco mayor de la estrategia. Solo en la página 19 se señala que este es un enfoque que permitirá cumplir con las metas.

• En la página 13 se señala que la tala y quema de bosques supone el 12% las emisiones de GEI globales. ¿Cuál es la fuente que respalda esta afirmación?

• En la página 14, el destacado en la parte de abajo, sobre “crecimiento verde” está basado en premisas sumamente discutibles, que se presentan como ciertas sin mayor discusión. Ver comentario general al respecto, arriba.

• En la página 29, la Tabla 3: ¿no se repiten algunos frentes de deforestación? De lo contrario, ¿cómo sabemos cuál es cuál? Por ejemplo: eje de las carreteras F. Basadre y Marginal, San Martín, Alto Huallaga.

• En la tabla en la página 32, la suma para el total de bosques tropicales está mal hecha. En la columna correspondiente al año 2000, se ha incluido el año (dos mil) en la sumatoria. En la columna del 2013 la suma también está mal, pero no encuentro la fuente del error.

• Página 35: noten que el Censo Agropecuario no incluye las grandes plantaciones de palma aceitera, por lo que este sector queda sub-representado.

• P. 38. ¿Cómo se está separando los impactos por infraestructura de transporte de los agropecuarios? Intuyo que los están repitiendo.

• P. 42. Párrafo final se habla de tabla 7 y debe ser tabla 8.

• P. 56. Se habla de la “clasificación de tierras por capacidad de uso mayor”. ¿A qué se refiere? No hay un estudio completo y vinculante que clasifique las tierras a nivel nacional.

• En esa misma página 56 se señala que al año 2000 había deforestadas 7,172,533 hectáreas, y luego en el cuadro se señala que al 2013 había 7,2 millones de hectáreas deforestadas. Esto no tiene sentido ya que es impensable que entre el 2000 y el 2013 no hubo deforestación.

• P. 59. Tabla 13 no se entiende, ya que en ambos casos se usan los mismos rangos temporales.

• p. 65. La Visión al 2030 tiene errores de concordancia, revisar la redacción.

• p. 67. Segunda línea del objetivo específico 2 tiene entre paréntesis un “cuáles son” que no debe estar ahí.

• p. 72. Al hablar de la necesidad de fortalecer la prevención, control y sanción, no vendría mal hablar de forma más directa y específica sobre las Fiscalías Especializadas en Materia Ambiental, que en la mayoría de casos tienen que hacer malabares para cumplir con sus obligaciones ya que su apoyo logístico es particularmente escaso.