Este es el texto de una presentación que hice el 28 de noviembre de 2023 en la Conferencia Anual Internacional por la Integridad (CAII), organizada por la Contraloría General de la República. Me invitaron a intervenir en el panel titulado: “Reforzando la democracia y su legitimidad: el papel de la integridad en los cargos de elección popular y los de libre designación”. La conferencia se produjo en simultáneo al terremoto en el Ministerio Público luego de la denuncia de que la Fiscal de la Nación, Patricia Benavides, lidera una organización criminal que intercambia impunidad en acusaciones de corrupción a congresistas por votos para copar el sistema de justicia y perpetuarse en su cargo. 

En ese contexto, mi charla abordó los temas de integridad, legitimidad y democracia a la luz de la crisis política que vive el Perú.

Introducción

Muchas gracias a la Contraloría por la invitación. Mi nombre es Juan Luis Dammert, trabajo en el Natural Resource Governance Institute (NRGI), una ONG global dedicada a temas de gobernanza de las industrias extractivas. Mi cargo es regional, hacemos trabajo en México, Colombia, Perú y Chile. Vemos varios temas vinculados con la transparencia, los impactos territoriales, la economía política de la actividad extractiva y la transición energética.

Uno de los temas que trabajamos es la prevención de la corrupción en la industria extractiva. Para entender este tema hay que tener una mirada general de cómo funciona el Estado y cómo funciona la política más allá de los sectores productivos.

Y como, para mi sorpresa, la invitación que amablemente me hizo la Contraloría es sobre democracia, legitimidad e integridad, voy a centrarme en estos temas de la invitación, pero aprovechando también la oportunidad para comentar sobre los espectaculares sucesos políticos que están ocurriendo en nuestro país y cuyo desenlace todavía es bastante incierto.

Voy a empezar con algunas consideraciones teóricas, luego voy a referirme a un diagnóstico de la crisis política peruana en su sentido amplio y trataré de conectar esto con la discusión sobre integridad, democracia y legitimidad. Espero que a partir de esto podamos tener una conversación con el panel y con el público asistente, si lo estiman conveniente.

La doble función del Estado

Para pensar en la integridad debemos pensar en la función del Estado.

Voy a seguir las ideas del filósofo Nicos Poulantzas sobre la función del Estado en economías capitalistas como la nuestra. En un sentido muy abstracto, teórico; no haré una reflexión legal ni menos constitucional, sino desde la teoría política.

El Estado tiene básicamente dos funciones.

Primero. Garantizar la acumulación de capital y el crecimiento económico. Generar condiciones para crear riqueza y prosperidad. Ayudar a los agentes económicos en este sentido.

Segundo. Brindarle legitimidad al sistema en su conjunto. Construir una narrativa nacional que le dé cohesión al proyecto político nacional.

Algunos ejemplos: “el crecimiento económico nos favorece a todos”. Ahora ya está en desuso la metáfora del chorreo. Y hay otras narrativas clásicas, como el patriotismo, el apego a la tradición, las referencias al orden social.

Actualmente, en el Perú, la idea central que sostiene el sistema es que el Estado protege tus derechos, tu bienestar, y garantiza la igualdad ante la ley. Y en eso se basa el sistema: a pesar de que hay desigualdad, deficiencias en el funcionamiento del país, en teoría hay reglas claras y un horizonte de progreso, una promesa de país.

Si no se cumple este rol estatal de darle legitimidad al sistema, este se destruye a sí mismo. Se vuelve conflictivo, anómico y a la larga inviable.

El Estado, repito, tiene el rol de darle legitimidad al sistema. Para darle legitimidad al sistema, debe ponerle reglas claras a la acumulación de capital, dirimir conflictos, promover el acceso a servicios, a la justicia, garantizar la inclusión social, tener un relato que mantenga la cohesión social.

Cuando el Estado, en su conjunto, no cumple ese rol, lo que sucede es que aumenta la anomia (entendida en términos básicos como incumplimiento generalizado de normas), falta de civismo, ausencia de cohesión social, extensión de comportamientos delincuenciales en la sociedad. Y por extensión, situaciones así te llevan a soluciones antisistema, a protestas violentas, porque la gente percibe que el pacto social no se está cumpliendo.

El rol de la integridad

El título de esta mesa es muy claro… “Reforzando la democracia y su legitimidad: el papel de la integridad en los cargos de elección popular y los de libre designación”.

La integridad de los cargos de elección popular y los de libre designación tienen un rol muy importante para fortalecer la democracia.

Hay que hacer una distinción: los cargos de elección son para representación política, no requieren necesariamente altas capacidades técnicas. Pero en esos casos de poca capacidad técnica uno espera que estos líderes políticos se rodeen de personas idóneas, capacitadas y sin cuestionamientos para algo tan importante como manejar los asuntos públicos, de la comunidad política a la que pertenecen. Hay una dimensión de servicio en estas labores, que ahora puede sonar a chiste, pero esa es la idea.

En teoría, las personas que postulan a cargos de elección, o que son designadas en altos cargos, deben tener como principal mandato velar por el interés común, el interés público.

¿Qué cosa es el interés público? Eso es debatible, puede haber diferentes posiciones y por eso hay diferentes tendencias políticas. Y hay intereses, los políticos usualmente defienden intereses y eso no se cuestiona en sí mismo.

Pero más allá de esto, se espera que haya integridad en el ejercicio de la función pública. Y acá voy a utilizar una definición de las Naciones Unidas.

“La integridad es la práctica de ser una persona honesta, respetuosa, adherirse a nuestros valores y tomar sistemáticamente decisiones positivas, incluso cuando nadie esté mirando. Mientras que la honestidad se refiere al acto de ser veraz, la integridad es el acto de actuar de acuerdo a los principios”.

Es decir, si bien no es lo mismo, hay un fuerte componente de honestidad en la definición de integridad. No mentir, no engañar, no simular comportamientos. Y siempre tener la intención de actuar de acuerdo a principios.

El punto que quiero destacar es que la integridad cumple un rol central en el sistema democrático, contribuye a darle legitimidad.

Legalidad y legitimidad

Y acá quiero recalcar la diferencia entre legalidad y legitimidad.

La ley es siempre interpretable y discutible. Lógicamente hay que cumplirla y hay que seguir el famoso “debido proceso”. Pero en la actividad política, y en la gestión del Estado, eso no es suficiente.

Nuevamente, la función pública debe darle legitimidad al sistema. Tiene que haber un horizonte, un significado, una evidencia de que se persigue el bien común y que el trabajo se hace con seriedad y de forma competente.

En las decisiones legales puede haber arbitrariedad, sobre todo cuando se tiene una lógica absolutamente procedimental en la aplicación de las normas, sin considerar el espíritu de estas.

Recordemos que desde la legalidad se puede realizar todo tipo de arbitrariedades. Porque cuentas con los votos, porque la ley no lo impide, porque no hay equilibrio de poderes, etc.

Voy a poner algunos ejemplos recientes de decisiones que podrían ser legales, pero no son legítimas.

• Exclusión abusiva de candidatos en procesos electorales. Sobre todo cuando las decisiones no son aplicadas de forma consistente, ni con el tiempo adecuado.

• Ofrecimiento de: si el presidente se va, yo que soy la vicepresidenta, me voy con él. Y cuando eso ocurre simplemente incumplo lo ofrecido. Y luego gobierno desde la otra orilla de lo que fue la elección, porque sí. Porque se puede.

• Ofrecimientos de renuncia o de nuevas elecciones para calmar protestas y luego, cuando pasan las protestas, abandonar olímpicamente esa idea. Sin mayor explicación.

• Entro a un cargo de poder y lo utilizo para beneficiar a mis allegados y familiares. Como, por ejemplo, para remover a la fiscal que investiga a mi hermana por favorecer a un narcotraficante en un juicio.

• Remover fiscales cuando tienen casos de corrupción muy avanzados, poniendo en riesgo estos casos, o logrando absoluciones en casos de lavado de activos. O más grave aún, remover a quien me investiga. Sin ninguna justificación, o con justificaciones muy poco convincentes.

• Otorgar bonos exorbitantes a los congresistas y trabajadores del congreso solo porque sí, porque puedo, a pesar de la crisis económica y la bajísima aprobación que tiene el Parlamento.

Y así podría seguir con los ejemplos.

Todo esto es porque sí, porque puedo, porque no me interesa fortalecer el sistema democrático, ni el proyecto político común en el país. Es el uso patrimonial de la función pública, que es una de nuestras taras como nación desde el día 1, o antes, desde la Conquista. Y quisiera detenerme en este punto, el uso patrimonial del poder.

El Estado al servicio de intereses particulares

Ahora un paréntesis, este problema viene desde el mismo sistema de elección. Se culpa a los electores, pero la oferta electoral es limitada.

Sabemos que en muchos casos las postulaciones están amarradas a pagos, comprar tu puesto en la lista. Es como una inversión, que hay que recuperar. Y hay que pagar los financiamientos de campaña, que pueden venir de varias fuentes. Entonces la gestión del Estado, desde los cargos de elección, está signada por ese problema de origen. Y no hay intención de corregir esto desde quienes están en el poder.

Dicho esto, quisiera destacar algunos cambios que hubo con el gobierno de Pedro Castillo, en el contexto posterior a la pandemia, en un sentido más profundo.

Con Castillo se produjo una forma más abierta de relación Estado-sociedad. El acceso al Estado como un vehículo para distribuir poder. Las prácticas de negociación se normalizan.

Recordemos que Castillo recibía permanentemente delegaciones de todo tipo de actores, sobre todo rurales, a los que les prometía atender sus demandas. Y no hay que olvidar los Consejos de Ministros Descentralizados, que para fines prácticos significaban que el gobierno central se comprometía a cosas concretas que autoridades y dirigentes locales les exigían.

Lo que interesa destacar aquí es el tipo de lógica que instaló, de intermediación más directa pero particularista.

Y esta lógica se extendió de forma cada vez más clara en el Congreso, donde cada vez de forma más explícita los congresistas reclamaban su “derecho” a negociar con los ministros las obras priorizadas.

(Actualmente se está dando la discusión sobre el presupuesto 2024. Eso no se discute ahorita en la opinión pública, por la crisis que hay con la Fiscalía, pero en este momento de discutir el presupuesto los congresistas tienen pedidos de inversión mucho más altos que en los años anteriores, en la mayoría de casos vía gobiernos locales).

Iván Lanegra, sobre el punto de la transformación en las relaciones Estado-sociedad con Castillo, planteaba (en una reunión sobre conservación, desarrollo y la crisis política) una pregunta que es ¿hasta qué punto lo que veíamos en el gobierno de Castillo como un proceso de debilitamiento del Estado podría ser también expresión de una transformación en las formas de relacionamiento de la sociedad con el Estado?

Esta transformación estaría signada por un ascenso, o tal vez debemos decir un regreso, bastante explícito, de formas patrimoniales de Estado, pero que serían expresión de un alejamiento del paradigma basado en el rol de la tecnocracia como actor principal en la gestión pública.

Porque, recordemos, la pandemia evidenció que el “milagro peruano” no era tal y que el Estado estaba lejos de cumplir efectivamente sus funciones más básicas. Hay una extendida percepción de que la tecnocracia, que para algunos ha sido neoliberal, para otros ha sido caviar, gobernó el Perú durante casi dos décadas y fracasó.

Entonces, con el gobierno de Castillo hubo, con matices es cierto, un cambio en el elenco de la burocracia estatal y las formas de acceder al Gobierno central. Esto explica, en mi opinión, el descrédito generalizado que tienen hoy nociones tecnocráticas en la gestión del Estado. La gente ya no cree en visiones tecnocráticas del Estado. Y surgen, pues, las visiones más populistas.

Entonces, el Estado queda desnudo, como, básicamente, un mediador de agendas particulares. En el caso de Castillo, las agendas las trae “el pueblo”, que a través de dirigentes y comitivas está en contacto directo con el presidente. Y la crisis de la post pandemia brinda una justificación para hacer un uso más populista del presupuesto público.

Ahora bien, saltando al presente, la lógica particularista se mantiene con el gobierno de Dina Boluarte, pero a nivel de quienes le dan soporte político. Boluarte no ha logrado construir una agenda de interés público, sino que ha hecho una alianza con otras instituciones políticas. Principalmente con el Congreso (ojo nuevamente con la discusión del presupuesto) y se suponía que con la Fiscalía, pero ahora no sabemos qué está pasando.

Sin embargo, lo que quiero destacar es que sí parece estarse consolidando este tipo de relación particularista en la gestión del Estado, desde una coalición de políticos en el poder. Que no sabemos, repito, si está por romperse o no.

En esta línea, a la luz de los hechos recientes y la sacada de la careta que han hecho los políticos, sobre todo los congresistas, iría un paso más allá y recogería una idea de Vergara y Quiñón (2023) en su reciente texto “¿De Guatemala a GuatePerú?”. Los autores señalan que en el Perú de hoy la política está al servicio de restringir la capacidad regulatoria del Estado. Es decir, los intereses particulares que hoy gobiernan tienen en común su vocación por restringir la capacidad regulatoria del Estado.

Estos intereses particulares, en muchos casos van abiertamente en contra del interés público, y por lo tanto están debilitando la capacidad del país de hacerle frente a los diferentes problemas históricos y coyunturales que enfrentamos. Y este es, a mi modo de ver, el riesgo principal: que se está erosionando la capacidad del país para hacerle frente a sus principales problemas.

Los intereses particulares son de varios tipos. Quisiera destacar tres y detenerme en uno:

• Economías informales e ilegales

• Lobbies para favorecer indebidamente intereses privados

• Redes de corrupción y la agenda de impunidad

Voy a detenerme brevemente en el de las redes de corrupción y la agenda de impunidad.

Redes de corrupción e impunidad

Una de las enseñanzas de la Historia de la Corrupción en el Perú, de Alfonso Quiroz, es que las redes de corrupción en el país son muy resilientes. A pesar de que han aparecido como acorraladas o derrotadas en varias ocasiones, siempre han logrado recomponerse y contratacar.

En Perú de los últimos años hubo un fuerte protagonismo de la lucha anticorrupción, con los casos emblemáticos Lava Jato y Lava Juez. Políticos prominentes purgaron cárcel y algunos aceptaron su culpabilidad.

En la actualidad, buena parte del comportamiento de los políticos en el poder se explica por su interés en garantizar su propia impunidad. Esto es, en sí mismo, una expresión más del ejercicio del poder para favorecer intereses particulares. Lo hemos visto en políticos de todas las orientaciones. Lo que tenemos es un pacto de continuidad hasta 2026, a pesar de los bajísimos niveles de aceptación ciudadana.

Desafección ciudadana con la política

La bajísima aceptación ciudadana queda registrada en la última encuesta del IEP. La aprobación de la Presidenta y del Congreso está por los suelos. La desaprobación de Boluarte, entre enero de 2023 y noviembre de 2023, subió de 71% a 85%. Su aprobación cayó de 19% a 8% en el mismo periodo. En el caso del Congreso, entre agosto de 2021 y noviembre de 2023, la desaprobación subió de 61% a 91%. La aprobación cayó de 31% a 6%.

¿Qué muestra esto? Descrédito del sistema democrático. La gente no cree en los políticos, los repudia. De momento no se moviliza, y podríamos discutir por qué, pero lo concreto es que el rechazo es contundente. Y a pesar de ese rechazo, varios sectores políticos actualmente en el poder no se dan por aludidos.

Esta es una bandera roja en toda regla. El Estado no está cumpliendo su rol de darle legitimidad al sistema, lo que hablábamos al inicio. Y cuando eso pasa, el sistema se destruye a sí mismo. Como les decía, se vuelve conflictivo, anómico y a la larga inviable.

Integridad en la gestión pública hoy

Entonces, lo que tenemos hoy es una crisis del sistema en su conjunto.

• El sistema económico formal (neoliberal y reglamentarista al mismo tiempo) convive con informalidad e ilegalidad. Hay tres subsistemas, parafraseando a Paco Durand. Hoy vivimos recesión económica y caída de la inversión privada, por lo que ni siquiera se puede decir que la política y la economía van por cuerdas separadas.

• Tenemos políticos abiertamente al servicio de intereses particulares, sin ningún pudor. Es una irresponsabilidad muy grande, pues contribuyen a la crisis generalizada que vive el país.

• Y en el lado de la ciudadanía, una desafección con la política, una sensación de sálvense quien pueda. Mientras más alejado estoy de los temas públicos, del Estado y de la política, mejor. No quiero ni enterarme.

El sistema está en crisis, y ojo que la salida a esa crisis puede ser incluso peor que la enfermedad. Podría profundizarse aún más el deterioro.

En mi opinión, tener hoy integridad en la función pública, es denunciar esta situación. Pronunciarse. No ser cómplice. Porque ya no se trata de “me gusta este” o “prefiero el otro”, se trata de que en este momento se está destruyendo el país y sus posibilidades de progresar.

Es necesario denunciar, pronunciarse, y no ser cómplices del cinismo y los atropellos que ya se han normalizado.